내년 예산이 '초 슈퍼예산'? 실제는 '정상예산'

2020년 예산안 국회 심의가 시작됐다. 언론에서는 ‘역대 최대’인 513.5조원 ‘초슈퍼예산’이 편성됐다고 한다. 내수경기를 위해 확대재정이 필요해 보이기도 하지만, 재정건전성 우려도 든다. 어떻게 평가해야할까? 구체적으로 그 신화와 진실을 논해보도록 하자.

대한민국 역사상 500조원의 지출규모의 예산안이 편성된 적은 없다. 그러니 논리적으로만 보면 사상 최초이자, 역대 최대 규모인 것은 맞다. 그러나 경제규모가 매년 커지는 상황에서 예산안은 매년 사상 최초이자 역대 최대 규모가 되는 것은 당연하다. 올해가 사상 최초로 2019년이 되었고 이는 역대 최대 연도를 기록한 것과 마찬가지다.

그러니 사상 최초나, 역대 최대라는 수식어를 쓰려면 금액이 아니라 증가율 같은 비율을 가지고 논해야 한다. 기재부 보도자료를 보면 내년도 예산안 증가율은 9.3%라고 한다. 9.3% 증가율은 과연 역대 최대, 또는 역대 최대에 준하는 수치 일까? 당장 올해(2019년) 증가율만 해도  9.5%다. 올해 보다도 낮은 증가율을 보인다.

특히, 정부나 일부 언론들이 주장하는 내년도 예산안 증가율 9.3%는 올해 당초예산 기준 증가율이다. 그런데 올해는 추경예산이 있었다. 즉, 당초예산(470조원)으로 살림을 하다가 올해 예산 규모를 경정(변경)했다. 그래서 올해 예산은 470조원에서 475.4조원으로 변경되었다. 그러니 올해 예산보다 내년 예산안이 얼마나 증가했는지를 따지고 싶으면 당초예산보다는 추경예산과 비교하는 것이 더 합리적인 측면이 있다. 이에 추경기준으로 예산증가율을 비교하자면 올해(19년) 9.9% 증가했고 내년에는 8% 증가한다. 금융위기 직후인 2009년도에는 예산 증가율이 10%가 넘었다니 사상 최초나 역대 최대에 준하는 증가율은 아니다.  

비록 사상 최초나 역대 최대 규모 증가율 까지는 아니어도 경제성장률이 2%대로 예측되는 상황에서 9%가 넘는 예산안 증가율은 제법 높아보이는 것은 사실이다. 그렇다면 초슈퍼예산이라는 말은 나름 합리적인 표현 아닐까?

17년 예산안이 발표되었을 때, 많은 언론은 ‘사상최초’로 400조원을 넘었다며, ‘슈퍼예산’이라는 단어로 설명했다. 18년, 19년 예산안에도 사상최초와 슈퍼예산이라는 단어는 마찬가지로 따라다녔다. 내년 20년 예산안에는 그동안 써왔던 슈퍼예산이라는 단어가 식상했는지 ‘초 슈퍼예산’이라는 단어가 자주쓰인다.

그런데 결산기준으로 보면, 지난 2016년부터 2018년 까지는 슈퍼예산이 아니라 사실상 긴축예산임이 드러났다. 재정이 확장기조인지 또는 긴축기조인지를 가늠할 수 있는 결산기준 재정충격지수를 보면 16년, -1.04, 17년 –0.29, 18년 –0.53 3년 연속 음수로 기록되었다. 재정충격지수 외에 통합재정수지나 초과세수 및 부채비율 증가율 등 다른 재정지표를 보아도 일관되게 긴축예산임을 시사한다. 그동안 긴축재정였던 상황조차 슈퍼예산이라는 단어로 잘못 설명해 왔다는 사실을 돌이켜 보면, 최소한 ‘초’라는 접두사는 빼야 할 것 같다.

물론, 2020년도는 이전처럼 긴축예산은 아니다. 분명히 확장적 재정기조를 띄고 있다. 그럼 그냥 슈퍼예산이라는 말 대신 확장예산이라고 표현하는 것이 어떨까? 슈퍼란 말은 정상(normal) 범주를 벗어났다는 표현이다. 내년도 예산안의 확장 정도는 정상 범위를 벗어나지는 않는다. 경제적으로도, 역사적으로도 그렇다.

특히, 내년도 예산안 규모에는 거품이 많이 껴있다. 융자사업이 크게 늘어났는데, 이는 총지출 규모가 과장되는 통계적 착시효과를 불러일으킨다. 즉, 융자사업이 크게 늘면 총지출 규모는 증가하나 재정건전성에 미치는 영향은 제한적이다.

19년 본예산 기준으로 융자사업은 약 33조원이다. 20년 예산안은 40조원이니 약 7조원(21%) 증가하였다. 융자사업은 말 그대로 돈을 빌려주고 약간의 이자를 붙여 다시 회수하는 돈이다. 그래서 1조원짜리 보조금 사업보다 10조원짜리 융자사업이 재정건전성에 미치는 영향이 더 적다. 1조원을 보조금으로 지급하면 없어지는 돈이지만, 10조원을 융자해주면 수년 뒤에 원금은 물론 이자까지 상환 받을 수 있다. 비록 내년에는 융자금 지출이 늘어도 수년 뒤에는 그만큼 융자금 회수 수입이 증가하게 된다. 그러나 정부 총지출 통계상에서는 10조원을 융자해주나, 10조원을 보조금으로 지출하나 똑같이 10조원 지출 증가로 표시된다.

정부가 10조원을 융자한다하더라도 경제적, 실질적 재정지출 비용은 융자금액 전액이 아니라 시장금리와 정책금리의 차이 비율만큼일 뿐이다. 예를 들어 정부가 10조원을 시장금리보다 2%p 더 싸게 융자해주면, 민간의 혜택은 2천억원(10조원 X 2%)이다. 정부재정 여력도 그만큼 감소된다. 그럼에도 정부 총지출 규모는 10조원이 증가한다.

일각에서는 정부지출 증대 목적이 내수경기 부양이라면, 융자사업 확대는 바람직하지 않다고 주장하기도 한다. 현재 내수경기 위축이 유동성 부족에 따른 결과가 아니라는 것이다. 그러나 이러한 문제제기와 별개로 적절한 융자사업은 필요한 측면은 있다.

융자사업의 필요성 여부를 논하자는 것이 아니다. 20년 총지출 증가 금액이 44조원(470조원 ->513조원)이다. 그 중 융자사업 증대만 7조원이다. 그리고 이 증가된 7조원은 수년 뒤에 융자금 회수라는 재정수입으로 돌아오게 된다. 즉 융자사업 증대로 총지출 기준 재정지출 통계 규모는 크게 증대 되었다. 그러나 민간에 그만큼 자금을 공급한 것도 아니고, 재정여력이 그만큼 약화된 것도 아니라는 사실이 중요하다.

또한, 이렇게 융자지출 금액 전체를 그대로 정부지출 통계에 포함시키는 것은 국제정부 회계기준과는 맞지 않는다. 오로지 대한민국 기획재정부가 창의적으로 개발한 ‘총지출’ 통계에서만 가능한 일이다.

그리고 정부는 이번에 가장 크게 증대된 주택구입, 전세자금 융자사업을 이차보전(利差補塡)으로도 진행하고 있다. 이차보전은 시장금리와 정책금리의 이자차이(利差)만 정부가 보전해 주는 방식이다. 정부가 대규모 자금을 조성할 필요 없다는 장점이 있다. 시장을 활용하여 보다 효율적으로 자금을 집행할 수있다는 의미다.

예를 들어 주택도시기금에서 주택구입 및 전세자금 융자를 위해 현재 7.8조원의 자금을 대출해주고 있다. 이를 위해 40조원의 여유재원이 필요하다. 만약 시장금리와 정책금리 차이가 약 2%p라고 가정한다면, 이차보전 금액은 1560억원에 불과하다. 결국, 이차보전으로 전환하면, 총지출 기준 7.8조원이 아닌 1560억원 만으로도 동일한 사업을 할 수 있다. 그래서 이차보전 사업을 병행하고 있는 현 상황에서는 융자사업을 7조원이나 늘리지 않아도 주택구매 자금이 필요한 사람에게는 이차보전 사업을 통해 같은 효과를 낼 수 있다.

20년에는 자본적 지출도 크게 증대하였다. 즉, 총지출 기준으로는 출자 및 출연같은 자본적 지출금액은 2020년의 정부지출 규모를 증대한 것으로 기록된다. 그러나 이런 자본적 지출은 20년에 모두 써서 없어지는 돈은 아니다.

출연금(사업출연금 및 기관운영출연금 제외) 및 출자금은 19년도 7.8조원에서 20년도 9.9조원으로 2.2조원(28%)증대했다.

 예를 들어 중소기업모태조합출자금은  2400억원에서 1조원으로 300%이상 증대되었고, 무역보험기금 출연 금액도 350억원에서 20년 3700억원으로 약 1000% 증대되었다. 마찬가지로 혁신모험펀드(산업은행 출자)도 올해 1천억원에서 내년도 3천억원으로 200% 증대되었다.

각 기금이나 특별회계에 출연한 금액이나 펀드나 공사 등에 출자한 금액은 20년에 모두 소비하는 돈이 아니다. 일반회계나 다른 특별회계 주머니에서 다른 주머니나 펀드로 이전시키는 돈도 포함된다. 예를 들어 혁신모험펀드에 출자한 3천억원은 이후에 더 큰 수익으로 되돌아 올 수도 있다.

출자, 출연금액만 20년에 2.2조원(28%)나 증대 되었다. 이러한 자본적 지출은 20년 재정지출 규모를 통계적으로는 늘리고 있으나, 재정여력을 그만큼 소비하는 것은 아니다.

내년도 예산안은 오랜만에 적자재정이다. 수입보다 지출이 더 많다는 뜻이다. 내년도 총수입은 올해보다 단지 6조원만(1.2%) 증대된 482조원에 그칠 것으로 보인다. 지출액이 513.5조원이니 적자규모만 31.5조원에 달한다.

31.5조원의 적자규모는 ‘역대급’이다. 2008년 금융위기 대응으로 적자재정을 펼쳤던 2009년도 적자규모도 17.6조원의 적자를 기록했다. 그러나 다시 한 번 반복하지만 경제규모가 지속적으로 커지는 상황에서 절대액수를 통해 사상 최초라는 말을 하는 것은 무의미 하다. 이에 GDP 대비 적자규모의 비율을 보면 2009년도 및 2020년 모두 약 -1.5%정도 된다. 내년도 적자재정 규모는 2009년도와 비슷한 역대급 규모라는 평가는 맞는 것 같다.

다만, 최근 3년간 초과세수로 인해 재정여력을 비축한 부분은 고려돼야 한다. 지난 2016년부터 2018년까지 초과세수만 68조원이 발생했다. 이 중, 39조원(57%)는 재정지출 증가에 쓰였으나, 29조원(43%)는 국가채무 축소에 사용되었다.

특히, 그동안 증가된 세수를 지출로 연결하지 못하고 긴축재정을 펼친 것은 의도적이고 계획적인 긴축재정이 아니다. 초과세수를 적절히 사용하지 못함으로써 민간경제를 위축시키는 효과를 낳았다는 점에서 만시지탄의 아쉬움이 남는다. 그런 의미에서 내년도 예산안의 재정수지 적자규모는 그동안 쌓인 재정여력을 활용하여 지출하는 예산안이라는 평가가 가능하다. 내년도 예상 통합재정수지 적자 규모와 그동안 예기치 않은 초과세수로 인해 축소된 국가채무 규모와 비슷하기 때문이다.

내년도 예산안이 적자가 된 이유는 지출이 ‘슈퍼스럽게’ 늘었다기 보다는 수입 증가 추세가 크게 줄었기 때문이다. 총수입은 단지 6조원이라도(1.2%) 증대되지만 국세수입만 보면 오히려 2.8조원 감소(-0.9%)할 것으로 예측된다. 다만, 국세수입 감소는 반도체 업황 둔화등 경제적 요인도 있으나 회계적 요인도 크다.

2020년에는 국세인 부가가치세의 21%가 지방세 형태로(지방소비세) 지방정부에 배분된다. 현재는 부가가치세 중 15%가 지방소비세로 이전되고 있다. 그런데 지방분권 강화에 따라 내년에는 부가가치세의 이전비율이  21%로 확대된다. 이에 따라 5.1조원의 국세 세수가 줄고 그만큼 지방세 재원은 증가한다. 결국, 5.1조원의 지방세 이전 분을 제외하면, 2020년 실질 총수입은 증가한다. 즉, 국세 수입 감소는 지방정부까지 포함한 우리나라 일반정부의 재정여력 감소를 의미하는 것이 아니다.

내년도 복지분야 지출은 149조원에서 168조원으로 19조원(13%)이나 증대되었다. 그런데 국민연금, 공무원연금 등 공적연금을 통한 지출 증가분만 5.8조원이다. 인구구조 등 변화로 국민연금급여지금만 23조원에서 27조원으로 올해보다 4조원가량 증가되었다. 인구구조변화와 소득분위별 지급금액을 조정한 결과로 기초연금이 1.7조원 증대되고, 고용보험기금에서 지급하는 구직급여(실업급여) 지급액이 2.3조원 증대되었다. 각각의 공적연금법에 따라 의무지출이 증가한 부분이 큰 몫을 차지한다는 뜻이다.

특히, 주택구입, 전세자금 융자사업이 1.8조원이 증가되었는데 주택구입융자 사업액은 우리나라 예산안 분류기준에 따르면 복지분야에 포함된다. 주택을 건설하거나 주택 구입을 위해 융자해주는 사업 전액이 복지분야 지출에 포함되는 것은 IMF 및 OECD 국제 기준으로 보면 매우 어색한 것이기는 하다. 그러나 우리나라 정부회계기준에 따라서는 엄연히 복지분야 지출에 포함된다. 결국, 복지분야 증대는 인구구조 변화에 따른 의무복지지출 증대분이 결정적이다.

내수가 위축되어 정부재정의 역할 필요성이 증대되고 있다. 최근 초과세수로 인해 비축한 재정여력도 존재한다. 반면에, 내년 세수입 규모가 정체된다. 이에 비교적 큰 규모의 재정적자가 예상되는 상황에서는 재정건전성도 동시에 고려해야 한다. 그러나 전술한 대로 내년도 44조원 재정확대에는 융자금 지출(7조원), 출자, 출연 금액(2조원) 금액 증대만 9조원이니, 경제적 실질지출에 비해 총지출규모가 통계적으로 과장된 측면이 있음은 인식할 필요가 있다. 또한, 예비비 지출이 3조원에서 3.7조원으로 증대(23%)되는 등 실제 사업에 지출되지 않고 총지출 통계 규모만 늘리는 지출이 다수 포함되어 있다.

다만, 내수위축을 대비하고자 재정지출을 확대해야 한다는 것과 불요불급한 예산사업을 줄이는 것은 모순관계가 아니다. 제한된 예산을 적재적소에 배분해서 효율성과 형평성을 높이는 것은 국가의 가장 핵심적 기능이다.

그러나 20년 예산안에도 그동안 연례적으로 지적되어왔던 많은 예산 사업들이 반성 없이 점증적으로 증대된 부분이 많이 있다. 연례적 이월이나 불용이 많은 사업, 국회 및 언론에서 끊임없이 지적받아왔던 문제 사업이 그대로 지속되고 있다. 특히, 경제구조와 정책 기조가 바뀌었으나 변하지 않는 예산사업이 다수 있으며, 서로 모순되는 정책을 추구하는 각각의 예산사업들이 조정되지 않고 있다.

국회심의과정에서 이러한 문제사업이 걸러지기를 희망한다. 그것이 국회의 예산안 심의의 존재이유다. 예산안 513.5조원. 우리나라 GDP의 30%가까이를 차지하는 큰 규모의 돈이다. 국회의원들은 일은 안하고 싸운다고 비난을 받곤한다. 그러나 국회의원들의 직무는 어쩌면 싸우는 것 아닐까? 예산안을 구체적으로 분석해서 저 사업을 삭감, 또는 증액 여부를 놓고 생산적인 논쟁을 했으면 좋겠다. 그런데 국회의원들은 딱 국민의 관심주제를 가지고 논쟁한다. 정파적인 시각에서 ‘사이다 발언’을 요구하는 국민이 많아지면 그러한 행동을 한다. 그러나 국민이 구체적 예산사업에 관심을 가지면 국회의원도 그렇게 변하지 않을까?

*참고: 나라살림브리핑 제 18호 <16~18년 긴축재정으로 비축한 재정여력, 이제야 찾아쓰는 2020년 예산안>